按照深入学习实践科学发展观活动的统一部署和我省盐业工作的实际需要，我带领有关人员，就如何构建符合科学发展观要求的盐业管理体制机制于2008年11月17日—23日奔赴江苏及省内有关市县进行了专题调研。现将江苏省盐业体制机制调研工作及研究与思考报告如下：

一、江苏省盐业体制机制的基本情况及主要特点

江苏省地处我国东部沿海地区长江三角洲，东濒黄海，西连安徽，北接山东，东南与上海浙江毗邻。江苏省基本情况可以概括为六句话：幅员不大，人口不少，区位独特，人文荟萃，产业发达，地位重要。全省有13个省辖市，下辖106个县市区，全省人口7500万。

江苏省盐业实行产销一体、政企合一的管理体制。省盐务局与省盐业集团公司为一套班子，两块牌子，内部实行政企分离、部门分设。江苏省盐务局隶属省政府直接管理，江苏省盐业集团公司隶属省国资委监管。

江苏省盐务管理局由省政府授权，依法负责全省盐行业管理和盐政执法工作。省局下辖13个市局，负责全省13个地级市、52个县(市)的盐业市场管理。全省906名盐政执法人员，每年都要处理近8000起的涉盐违法案件，投入盐业法制宣传费用1000多万元，投入市场整顿费用近7500多万元，并已经创建食盐安全村1.6万个，全省碘盐三率水平持续五年保持在95%以上。

江苏省盐业集团公司是省政府投资成立的国有独资公司，主要从事食盐专营、矿卤制盐和盐化工等生产经营。目前，职工总数6300人，资产总额41亿元。年产盐化产品总量300万吨。全省盐业系统年销售盐产品100万吨，其中食盐50万吨，系统内工业盐50万吨。年实现营业收入30亿元，年实现利润2.5亿元。集团公司实行以资产为纽带的母子公司组织架构，实行垂直管理、集团化经营，拥有7家全资子公司、9家控参股公司。在苏锡常地区设有区域性公司——苏南公司，在其他省辖市均设有负责食盐专营的苏盐连锁分公司，分别负责所属区域内的食盐专营及相关产品经营业务；在淮安地区、徐州丰县设有井矿盐生产企业，其主体为井神股份公司和淮盐矿业公司。

在盐业管理机制方面，江苏省盐务局内设机构基本按行政建制设立，下设办公室、盐政法制处、行业管理处、盐政执法总队。其中盐政法制处、行业管理处、盐政执法总队合署办公。盐务管理部门按行政建制，设立省市县三级盐务管理局。市、县盐务局直接隶属省盐务管理局盐政执法总队统一管理。江苏省盐业集团公司实行扁平化事业部制。对全省盐业产销管理的基本模式是，在井矿盐区以各制盐企业为主体，省集团公司组建了控股的井神股份公司，对全省制盐企业实行统一管理、生产和经营，对盐产品流通企业组建了苏盐连锁公司，对全省盐业流通企业实行统一经营和管理。县级盐业公司组建成为食盐配送公司。省盐业集团公司通过井神股份公司和苏盐连锁公司对全省盐业的产销进行统一管理和控制。跨行政区域成立苏南公司，负责苏锡常三市的食盐及系统内工业盐的供应管理工作。在劳动分配方面，实行全员劳动合同制，人员能进能出，工资能高能低。车间一线工人由劳务公司提供，按临时用工对待。公司(局)级及中层干部实行年薪制，一般工作人员按岗定酬，目标考核，年终奖励。在盐业流通机制方面，全面改造传统经营方式，加快食盐流通现代化建设。按照集约化生产、立体化仓储、机械化装卸、电子化配货的方向，积极推进了以低成本的水路运输为主、陆路运输为辅的六大省级食盐配送中心建设，初步建立了全省统一协调、高效畅通的物流配送体系。建立了连锁总部、连锁管理分公司和连锁门店等三个层级的连锁经营管理体系，逐步健全和优化营销网络体系和信息管理平台。全省53家食盐批发企业获得全国“AAA”级食盐批发企业荣誉称号，占批发企业总数的80%左右。

江苏省盐业管理经营体制机制的特点：通过学习调研，我们认为主要有以下几个方面。一是以资产为纽带，建立了管理科学、调控有力、上下一致、运转高效的集团化经营、一体化管理的盐业管理经营体制。二是以灵活的用人机制和分配机制为动力，盐业管理机制较为灵活、科学，调动每一位员工的工作责任感和积极性，较好地发挥机制杠杆的调节功能。三是食盐流通现代化稳步推进，操作规范，逐步深入，理念先进，比较符合盐业实际，在全国处于先进水平。总体概念是，江苏省盐业主业突出，副业精干，资产优良，效益明显，管理科学，控制严谨，已基本建立了符合科学发展观要求的盐业管理经营体制机制。

二、豫苏两省盐业体制、机制比较研究及分析评价

(一)河南盐业体制机制的基本概况

河南盐业实行产销一体、政企合一的管理体制。省盐务管理局与省盐业总公司为一套班子、两块牌子，合署办公。为河南人民政府盐业行政主管部门，副厅级事业单位，参照公务员单位管理。归省发改委领导，但班子成员的任免和年度目标考核以及党风廉政建设考核由省委、省政府、省纪委直接管理。

全省设有18个省辖市盐业管理局，108个县(市)级盐业管理局，为同级政府盐业行政主管部门，正局级或副局级事业单位，实行企业化管理，办公经费自收自支。全省有三个食盐定点企业，分别是中盐皓龙盐化有限公司、中原舞阳盐厂、平顶山神鹰盐厂。全省年生产盐产品300万吨。各级盐业部门销售盐产品80万吨，其中食盐55万吨，系统内工业盐25万吨。全行业从业人员2.6万人，其中直接从事盐业经营管理的人员1.3万人。

盐业管理机制上，省对市实行双重管理，以地方管理为主，市对县实行不同形式的垂直管理。全省在业务上实行“五统一”垂直管理模式。

在食盐流通机制上，实行省、市、县三级流通格局。促进食盐流通现代化取得积极成效，建有全国最大的国家级食盐调拨配送中心，实行集中包装、集中配送、直达运输、自动信息化管理，年配送量20万吨左右。

在劳动用工分工机制上，省局实行公务员管理、行政事业单位用工和分配制度。市、县级实行企业化管理、国有企业劳动用工制度。分配制度上实行核定工资总额、工效挂钩。

(二)豫苏两省盐业体制机制的比较分析

对豫苏两省盐业体制机制的梳理和分析，并结合各自工作的开展情况，可以得出以下结论。

1、共同点。(1)都建立了政企合一、产销一体的盐业经营管理体制，为促进食盐专营、发展盐业经济提供了体制保障。(2)都建立了上下一体、调控适度的盐业管理机制，促进了盐业工作的深入开展。(3)在盐业经营机制上，促进食盐流通现代化都取得了显著成效。(4)在盐业管理体制机制理念上都着重突出了省级盐业部门对全省盐业管理的重要地位和职责。

2、不同点。(1)江苏省政企合一、产销一体的盐业管理体制更为紧密，调控力度更大，调控办法更多，调控成效更为明显。而我省实行相对比较松散的管理体制，履行业务领导和协管职责。但市对县实行紧密的管理体制，基本解决了食盐专营的难点和重点问题。(2)在盐业管理的内在机制上，我省更强调的是“政”，突出的是政府职责，而江苏省更突出的是“企”，管理途径和办法通过集团化的内在功能来解决，其管理的传导性比我省更为快捷、高效。(3)在盐业经营机制上，江苏省更为科学合理，低成本、高效率配置，而我省流通环节多，与江苏相比市场配置高成本、低效率。同时在促进食盐流通现代化上，江苏省更为彻底、更为系统、更为科学。而我省在促进食盐流通现代化流程的前端比江苏先进，但流程的末端没有彻底完善起来，与江苏相比差距很大。(4)在劳动用工分配机制上，江苏省比较灵活、适用，建立起了比较规范的法人治理结构，劳动用工制度和酬薪分配制度，而我省不统一、不规范，不同程度地还存在着人浮于事、效率低下、吃大锅饭现象。

3、基本评价。(1)两省都建立了比较完善的产销一体、政企合一的盐业经营管理体制，履行了政府职责，完成了维护食盐安全、持续消除碘缺乏病，促进盐业经济发展、贡献经济社会发展的任务和使命，食盐专营工作都走在全国前列。(2)盐业管理体制机制比较系统、完整、有效，体现了省情特点，突出了行业要求，促进了盐业工作的深入持续健康发展。(3)盐业体制机制改革创新的理念比较一致，表现在战略选择、难点突破、重点抓手、薄弱加强上取向比较一致，反映了盐业工作的基本规律和阶段性特征，总体上处于比较先进的水平。但也较好地体现了各自特点和优势，符合各自的主客观条件的要求。(4)总体上讲，江苏省盐业管理体制机制比较先进，我省与其相比差距很大，学习借鉴的地方很多。突出表现在我省盐业管人管事不统一，权力与责任不配比。工作推动起来难度比较大，障碍比较多，矛盾比较复杂，利益格局难以平衡。内部管理机制落后，调控管理力度不强，不能很好地满足现代企业的要求。

三、我省构建符合科学发展观要求盐业体制机制政策建议及对策研究

借鉴江苏省盐业体制机制的做法和经验，对照科学发展观来审视，结合河南省情特点和盐业实际，提出以下盐业体制机制改革政策建议：

(一)盐业体制机制模式选择

1、集团化管理模式

在河南省盐业总公司和各市、县盐业公司的基础上，组建河南省盐业(集团)总公司(以下简称河南省盐业集团)，同时挂河南省盐务管理局的牌子。河南省盐务管理局行政职能与集团公司经营职能分开，机构分设，合署办公。各市、县盐业公司分别为集团总公司的分公司或子公司，同时挂市、县盐务管理局的牌子，隶属河南省盐业集团统一管理。

河南省盐务管理局为副厅级事业单位，各省辖市盐务局为正处级事业单位，县盐务局为正科级事业单位，经费自收自支。集团公司设董事会和经理层，并按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，积极推进所属企业的公司制改革和现代企业制度建设，建立规范的母子公司体制，完善公司法人治理结构。

各级盐业经营管理部门的资产经审计部门审计后，整体划转河南省盐业集团统一经营和管理，由其行使国有资产管理职能，承担国有资产保值增值责任。

上划后的各级盐业部门原有纳税渠道不变，职工的养老保险金、医疗保险、失业保险等继续实行属地管理。

各市、县级盐业部门的领导班子分别由上一级盐业主管部门统一调配、管理、考核和任用，其中县级正职由市级盐业部门报省级盐业部门批准后任命。各级中层领导干部及以下人员由同级主管部门统一调配、任用，其中中层正职报上一级主管部门批准后任命。各级盐业部门的党群组织继续接受同级地方党委的领导。

2、下管一级领导班子模式

继续实行目前我省盐业经营管理体制不变，只是将1997年改革时采取的“各级盐业部门主要领导干部实行由地方党委和上一级盐业行政部门党委双重管理，以地方党委管理为主”的方式改变为行业垂直管理。省局下管市级党政领导班子和县局党政正职，其职务任免由省盐务管理局党委研究审批，并充分征求当地党委组织部门的意见。在党的组织管理上，按照“属地管理”的原则，党群组织继续接受地方党委的领导。各市县盐业局党政领导班子垂直管理后，原有的法人地位不变，纳税渠道不变，养老保险、医疗保险等继续实行属地管理。省盐务局履行对各市盐务局领导班子和县局党委正职考核管理，落实干部任期目标经营责任制、国有资产保值增值责任制、干部离任审计等监督管理制度。

3、市、县合一模式

省对市实行下管一级领导班子模式。市对县实行区别对待的市、县合一经营管理体制。对省辖市年计划在2万吨以下的，所辖县全部实行市、县合一。对省辖市计划在2万吨以上的，所辖县部分实行市县合一。其具体改革内容如下：

继续保留县级盐业管理局，其党政领导班子由市级盐业部门统一调配、考核和任免。行使盐政执法、行业管理、有关盐业行政许可等职能，为同级正局级事业单位。取消县级盐业公司，改为市级盐业公司盐业配送站，成为市级盐业公司直属企业，负责辖区盐产品经营工作。县级盐业管理局和盐业配送站，职能分开、合署办公，在条件较好的市，可积极推行打破县级行政区划，成立跨县经营的盐业配送站试点工作。对部分实行市县合一的市，具体有几个县实行市县合一，按照有利于行业稳定，有利于处理各方面利益，有利于优化配置资源，有利于食盐专营的原则，具体问题，具体对待，不搞一刀切。

(二)对策研究

1、深化行业内部改革

要继续深化行业内部三项制度改革，减少管理层次，精简管理人员，完善管理制度，合理定岗、定编、定员、定责。积极引入竞争机制，企业中层干部一律实行竞争上岗，优胜劣汰，一般职工双向选择，择优聘用。按照“效率优先，兼顾公平”的原则，克服分配上的平均主义，实行“以岗定薪、按劳取酬”的工资制度。逐步形成干部能上能下、职工能进能出、收入能增能减的企业内部人事、劳动、分配机制。

要加大企业减员分流力度，积极创办经济实体，拓宽经营渠道，开辟新的就业门路，分流安置富余人员。按照国家有关规定，多渠道筹措资金，补缴欠缴职工的养老、医疗、失业保险金，支持和鼓励职工自愿提前退休和与企业解除劳动关系，统一纳入当地社会保障体系，解除职工的后顾之忧。

各级盐业部门开办的非盐企业和食盐专营企业分开。通过改制改造，使其人员、资产、负债、所有者权益与食盐专营企业全部脱钩，成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人实体。

    在企业改组和分流减员过程中，要做好产权界定、财产清查、债权债务清理工作，防止国有资产流失。对原来由地方政府让企业担保形成的债务，全面进行剥离，划清责任，分类处理。

2、积极推进食盐流通现代化

    按照食盐流通现代化的要求，逐步形成集生产运输、分装配送、资金结算、信息处理为一体的食盐流通新体系。一是建立全省统一的食盐批发经销网络，推广一级批发，直达零售的销售模式。二是积极培育发展平顶山国家级食盐调拨配送中心，同时充分利用本行业和社会仓储、运输等资源，在区位、交通优势明显的省辖市建立区域性食盐配送站，逐步形成全省统一的物流配送网络。三是逐步取消食盐手工包装和县级分装，全面实行食盐的封闭化、自动化集中分装，以确保食盐的质量，降低包装成本。四是建立与全国相衔接的全省食盐配送信息系统，积极发展电子商务，推行网上交易，提高食盐流通信息化水平。

总之，进一步深化盐业经营管理体制，建立全行业统一经营、统一管理、统一执法、分级负责、上下协调、运行高效的盐业经营管理新体制；加快食盐经营企业内部改革步伐，全行业职工人数减少到6500人以内，人均年食盐销售量达到国家最低标准100吨以上；大力推进食盐流通现代化，逐步实现食盐分装集中化、销售网络化、流通配送化、经营连锁化、管理信息化。以此，基本构建起符合科学发展观要求的盐业体制机制，促进河南盐业更好地为政府树形象，为百姓求健康，为经济作贡献，为崛起献力量，实现河南盐业做大做强、做优做精的行业愿景，为省委八次党代会提出的加快“两大跨越”、推进“两大建设”做出盐业部门应有的贡献。

二〇〇八年十一月二十五日